Предварительное издание РЕЗОЛЮЦИЯ 1325 (2003) ⁱ

Об иммунитетах членов Парламентской Ассамблеи

1. Парламентская Ассамблея подчеркивает, что парламентская неприкосновенность является одной из самых старейших парламентских гарантий в Европе. Ее цель заключается в том, чтобы оградить неприкосновенность законодательного собрания и гарантировать независимость – но отнюдь не безнаказанность – его членов при исполнении своих парламентских обязанностей. Неприкосновенность предусматривает особую защиту в отношении обвинений, которым парламентарии подвергаются намного чаще, чем рядовые граждане. Кроме того, в новых демократических странах, находящихся на первоначальных этапах конституционного строительства, существование неприкосновенности имеет большое значение особенно в то время, когда еще не завершен процесс становления независимой судебной власти.

2. Ассамблея напоминает, что она стала первым межпарламентским учреждением в Европе, которое внесло в свои правила процедуры формулировки, предусматривающие лишение иммунитета ее членов, обеспечив практическую реализацию положений статьи 40 Устава Совета Европы и Генерального соглашения о привилегиях и иммунитетах Совета Европы (1949 год) и дополнительного протокола к нему (1952 год).

3. Она отмечает, весьма незначительное число полученных ею запросов о лишении иммунитета членов, а также незначительное число обращений ее членов с просьбой о подтверждении своего иммунитета в связи с разбирательствами, возбужденными в их отношении на национальном уровне. Она заключает, что с одной стороны, отсутствует достаточная информация о системе неприкосновенности членов Ассамблеи, а с другой – государства придерживаются узкого толкования определенных понятий в рамках этой системы.

4. Она указывает на идентичность положений, относящихся к парламентариям, в Генеральном соглашении о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и дополнительном протоколе к нему и в Протоколе о привилегиях и иммунитетах Европейских сообществ, содержащемуся в приложении к Договору от 8 апреля 1965 года. Кроме того, Европейский парламент разработал концепцию парламентского иммунитета членов Европейского парламента и располагает обширным аппаратом судебных решений, касающихся практического применения этого иммунитета. Ассамблея отмечает, что в настоящее время ведутся переговоры о статусе членов Европейского парламента, в рамках которого будут также фигурировать иммунитеты.

5. В том, что касается парламентской неприкосновенности («парламентская привилегия»), предусмотренной в статье 14 Генерального соглашения о привилегиях и иммунитетах Совета Европы, Ассамблея полагает, что подобный иммунитет должен также распространяться на мнения представителей в Ассамблее и их заместителей, высказанных ими при исполнении своих официальных обязанностей в государствах-членах с разрешения национальных компетентных органов. Она также полагает, что следует применять меры по поддержанию дисциплины (правило 20 Регламента Парламентской Ассамблеи) в отношении членов Ассамблеи в тех случаях, когда сказанное ими содержит клевету, оскорбления или злословие.

6. Ассамблея также отмечает, что в своем решении от 17 декабря 2002 года по делу «А. против Соединенного Королевства» (заявление № 35373/97) Европейский суд по правам человека, в частности, заявил, что «В условиях демократии парламент или ему подобные органы являются важными форумами политических дискуссий. Для ущемления свободы выражения мнений, реализуемой в таких форумах, требуется наличие весьма веских оснований» и что «правило парламентской неприкосновенности, которое совместимо и согласуется с общепризнанными нормами, действующими в подписавших (Европейскую конвенцию о защите прав человека) государствах, Совете Европы и Европейском Союзе, не могут в принципе рассматриваться как налагающие чрезмерные ограничения в отношении права на справедливое судебное разбирательство, которое содержится в пункте 1 статьи 6 (Европейской конвенции о защите прав человека)».

7. Ассамблея отмечает, что в другом решении от 30 января 2003 года (по делу Кордова (№2) против Италии – заявление № 45649/99) Европейский суд по правам человека констатировал, что высказывания члена парламента, сделанные на встрече с избирателями и, соответственно, вне законодательного собрания, не относятся к выполнению парламентских обязанностей в их строгом смысле. По мнению Суда, отсутствие очевидной связи с каким-либо видом парламентской деятельности означает, что понятие пропорциональности используемых средств по отношению к преследуемой цели следует истолковывать в узком смысле. Это особо верно в отношении тех случаев, когда право доступа было ограничено в результате резолюции, принятой политической инстанцией.

8. В отношении парламентской неприкосновенности, которая гарантирована в статье 15 Генерального соглашения, Ассамблея подчеркивает, что процедура лишения парламентского иммунитета в Парламентской Ассамблее осуществляется независимо от национальных парламентов. Национальные органы государственной власти, которые обращаются с запросом о лишении парламентской неприкосновенности члена Парламентской Ассамблеи в отношении собственного парламента, вследствие этого обязаны обратиться с соответствующим запросом в Ассамблее. Кроме того, необходимо дать определение понятию «в течение сессий Ассамблеи». Ассамблея также считает, что следует учесть общие принципы европейского парламентского иммунитета, которые получили развитие после принятия Генерального соглашения, для цели определения сферы применения статьи 15 этого соглашения в той мере, в которой они согласуются с характером Ассамблеи и ее практикой.

9. Подобно другим межпарламентским учреждениям Парламентской Ассамблее необходимо внести в свои Правила процедуры положение, в соответствии с котором ее члены могут обращаться к Ассамблее с просьбой о подтверждении их европейского парламентского иммунитета в отношении национальных разбирательств.

10. Наконец, Ассамблея полагает, что правило 64 Правил процедуры должно более четко оговаривать аспекты, относящиеся к рассмотрению запросов о лишении неприкосновенности, и его необходимо приспособить к изменениям, имевшим место в этой области.

11. Соответственно, Ассамблея постановляет внести в правило 64 Правил процедуры следующие изменения:

"1. Члены Ассамблеи обладают привилегиями и иммунитетами, предусмотренными в Генеральном соглашении о привилегиях и иммунитетах Совета Европы (2 сентября 1949 года) и дополнительного протокола к нему (6 ноября 1952 года). Эти иммунитеты предоставляются в целях защиты неприкосновенности Ассамблеи и обеспечения независимости ее членов при исполнении своих европейских официальных обязанностей.

2. В соответствии с гарантией, предусмотренной в статье 15 Генерального соглашения, любой запрос Председателю от компетентного органа государства по вопросу лишения иммунитета представителя или заместителя доводится до сведения пленарного заседания Ассамблеи или заседания Постоянной комиссии, а затем передается в Комиссию по правилам процедуры и иммунитетам.

3. Комиссия незамедлительно рассматривает данный запрос. Она может принять заключение о компетенции запрашивающего органа и о формальной приемлемости запроса к рассмотрению. Она не изучает рассматриваемый вопрос по существу. В частности, комиссия ни в коем случае не выносит решения ни о виновности или невиновности члена, ни о том, насколько высказывания или действия, приписываемые этому лицу, заслуживают судебного преследования. При первой возможности комиссия заслушивает соответствующего члена по его просьбе или выступающего в качестве его представителя другого члена Ассамблеи; им может быть представлен любой документ, который, по его мнению, имеет отношение к делу. Она может просить компетентные органы государства довести до ее сведения информацию и подробности, которые, по ее мнению, потребуются для решения вопроса о лишении иммунитета. Доклад комиссии должен включать проект резолюции, предусматривающей сохранение или лишение иммунитета. Какие-либо поправки к этому решению не будут приниматься к рассмотрению.

4. Доклад комиссии вносится в качестве первого пункта повестки дня Ассамблеи в первый день ее пленарного заседания после представления доклада. Обсуждение доклада должно ограничиваться лишь аргументами в поддержку или против лишения иммунитета. Если запрос о лишении иммунитета касается более чем одного обвинения, то по каждому из них может быть принято отдельное решение.

5. Председатель незамедлительно сообщает о решении Ассамблеи компетентному органу, направившему запрос.

6. В случае ареста или лишения свободы передвижения члена Ассамблеи при предполагаемом нарушении его привилегий и иммунитетов председатель Ассамблеи может по своей инициативе подтвердить привилегии и иммунитеты соответствующего члена самостоятельно или после проведения консультаций с компетентными органами Ассамблеи в тех случаях, когда это требуется. Член Ассамблеи может обратиться к председателю с ходатайством о защите своих привилегий и иммунитетов. По просьбе председателя Бюро при условии одобрения Ассамблеей может передать этот вопрос на рассмотрение соответствующей комиссии».

12. Ассамблея также предлагает национальным парламентам и компетентным национальным органам для целей толкования понятий иммунитета и неприкосновенности, а также соответствующих положений Генерального соглашения о привилегиях и иммунитетах Совета Европы принять во внимание критерии, содержащиеся в приложении к настоящему докладу.

13. Она постановляет, что новые положения вступают в силу с момента их принятия. Ассамблея, ссылаясь на статью 40 Устава, которая предусматривает, что «Совет Европы, представители членов и Секретариат пользуются на территории членов такими привилегиями и иммунитетами, которые разумно необходимы для выполнения ими своих обязанностей», предлагает Генеральному Секретарю Совета Европы принять необходимые меры с целью введения служебного удостоверения для персонала Совета Европы, который официально признан государствами-членами.